Een succesvol belastingstelsel volgt de sociale, economische en culturele ontwikkelingen in de samenleving. Nederland mag wat dat betreft niet klagen, vindt Victor van Kommer, hoogleraar Tax Policy, “maar digitalisering, duurzaamheid en flexibilisering schreeuwen nu wel om hervorming”. Eenvoud kan daarbij geen streven op zichzelf zijn. “Heel jammer dat de Belastingdienst problemen ervaart in de uitvoering, maar dat is mede het gevolg van politieke keuzes.”
Fiscaal beleid was geen onderwerp tijdens de campagne voor de Tweede Kamerverkiezingen van 15 maart. Bij de formatie van een nieuw kabinet speelt het uiteraard een hoofdrol. “Ik snap dat ook wel”, zegt Victor van Kommer, bijzonder hoogleraar Tax Policy aan de Universiteit Utrecht en mede door zijn werk bij het IBFD kenner van belastingstelsels wereldwijd, “belastinghervormingen kun je niet uitleggen in een paar tweets. Als men het over milieubelasting heeft, denkt iedereen: dat komt er zeker bovenop! In een paar kreten uitleggen met welke andere maatregelen zo’n milieubelasting gepaard kan gaan is ondoenlijk. Dus wordt het onderwerp in campagnetijd liever gemeden.”
Zo leek het alsof Nederland niet stemde over belastingwetgeving. “Toch denk ik wel dat we de komende jaren hervormingen zien”, denkt Van Kommer, “ook al blijft het probleem bestaan dat kabinetten over het algemeen alleen maatregelen nemen waarvan ze zelf, dus binnen vier jaar, politiek kunnen profiteren. Terwijl issues zoals duurzaamheid en robotisering overduidelijk om een langetermijnvisie vragen.”
Samen met de flexibilisering van de arbeidsmarkt – kort door de bocht: het zzp-vraagstuk – zijn dat de trends die Van Kommer identificeert als de belangrijkste waarop fiscaal een beleidsantwoord moet worden gegeven. “Digitalisering en duurzaamheid zijn uitstekend te combineren. Het mag duidelijk zijn dat we de klimaatverandering moeten beperken en daar horen financiële prikkels bij: een hogere belasting op CO2-emissies en andere milieuvervuiling. Die is goed te combineren met een lagere belasting op arbeid, wat nodig is met het oog op het verdwijnen van repeterend en laaggeschoold werk, door automatisering en robotisering. Die mensen willen we vervolgens graag aan een baan helpen in bijvoorbeeld zorg of handhaving, of andere arbeidsintensieve sectoren. Maar met de huidige loonkosten lukt dat niet. Daarom zou de loonbelasting omlaag moeten.”
Instrumentalisme
Voorstellen tot belastinghervorming gaan de afgelopen jaren steevast gepaard met de oproep het stelsel eenvoudiger te maken en te stoppen met fiscaal instrumentalisme: voor elke mooie beleidsdoelstelling een fiscaal instrument in het leven roepen. De uitvoeringsproblemen die de Belastingdienst recentelijk ondervindt zouden ook daarmee te maken hebben.
Van Kommer – hij werkte zestien jaar bij de Belastingdienst – is het daar ten dele mee eens. “Wat betreft het instrumentalisme kan ik een heel eind meegaan in de redenering. Zeker bij het ontwerpen van nieuw beleid in ontwikkelingslanden moet eenvoud vooropstaan. Allerlei verschillende regelingen, daar ben ik helemaal geen voorstander van. Ik denk ook niet dat ze effectief zijn. Bedrijven aantrekken met extra fiscale maatregelen? Ik heb er altijd mijn twijfels over. Vestigingsklimaat heeft meer te maken met een veelbelovende markt, met een fatsoenlijke infrastructuur en met een goed functionerende arbeidsmarkt, dan met het belastingklimaat. En de uitvoeringskosten van al die kleine maatregelen zijn ook heel hoog.”
Daarmee wil Van Kommer echter niet zeggen dat fiscaal beleid neutraal moet zijn. “Met de belastingmix – welke groepen belastingplichtigen betalen wat en waarvoor – kan een overheid de richting van maatschappelijke processen sturen en dat vind ik wel een goede zaak. Wijzigingen aanbrengen in die mix, bijvoorbeeld door arbeid lager te belasten, hoeven niet per se tot meer complexiteit te leiden. Je ziet bijvoorbeeld dat fiscaliteit voor werknemers de afgelopen jaren minder ingewikkeld is geworden, met name door de digitalisering. Voor ondernemend Nederland, inclusief zzp’ers, is dat echter niet het geval. En als je ziet wat er internationaal op ons afkomt, aan regels van de EU en de OECD, dan belooft dat inderdaad niet veel goeds.”
Beeldvorming
Dat het tegelijkertijd rommelt bij de Belastingdienst helpt ook niet. Zoals bekend verloopt de verdere automatisering van de dienst niet zoals gewenst en dreigen er capaciteitsproblemen doordat te veel medewerkers gebruikmaken van de vrijwillige vertrekregeling die vorig jaar werd aangeboden. “Ik moet wel zeggen dat deze problemen voor een belangrijk deel met beeldvorming te maken hebben”, zegt Van Kommer. “Er gaat immers ook heel veel goed? Ik heb in ieder geval de indruk dat de processen rond de IB-aangiftes dit jaar zonder meer op orde zijn.” Maar het management mag zich het beschadigde imago wel aanrekenen, zo vindt de hoogleraar. “Men is niet erg handig geweest in het verkopen van de organisatie. Men ging bijvoorbeeld in de ontkenning zitten toen problemen zich openbaarden. Dat moet je niet doen. Als er een probleem is, moet je daar openhartig over zijn.”
Een tweede oorzaak ligt echter buiten de dienst: “Krimpende budgetten. De jaren die we achter de rug hebben waren politiek geen jaren waren van vernieuwen en investeren, maar van bezuinigen. Dat snap ik wel, maar om dan te besparen op de dienst die het geld ophaalt… Maar de politiek heeft daartoe besloten.” Deze timing was des te pijnlijker, aldus Van Kommer, omdat zich net de wet van de remmende (technologische) voorsprong deed gelden. “De Nederlandse belastingdienst was wereldwijd een van eerste die ging moderniseren en automatiseren. Mede daardoor zit men met behoorlijk veel relatief oude systemen opgescheept. Daar moeten oplossingen voor gevonden worden en dat kost veel geld. Investeer je op zo’n moment, dan dalen de uitvoeringskosten op een gegeven moment weer, omdat je de oude technologie aan de kant kunt zetten. Kun je echter niet investeren, dan kost dat veel meer tijd.” Voeg daarbij de uitstroom aan kennis en ervaring, het gevolg van de ‘mislukte’ vertrekregeling. “De werkelijkheid is altijd weerbarstiger dan je in je studeerkamer bedacht hebt. Ik vrees dat men vooraf niet aan effectmeting heeft gedaan.”
Belastingmoraal
Toch denkt Van Kommer dat de strubbelingen bij de Belastingdienst, in combinatie met de geringe politieke aandacht voor de uitvoerbaarheid van regelingen, niet echt repercussies hebben voor de belastingmoraal in Nederland. “Door mijn werk voor het IBFD kan ik het niet laten internationale vergelijkingen te maken en dan moet ik concluderen dat Nederland zijn zaakjes nog steeds goed voor elkaar heeft. Belastingmoraal heeft vooral te maken met de vraag of belastingplichtigen resultaat zien van hun belastinggeld. Dat zie je niet als je in een land woont waar corruptie en verspilling aan de orde van de dag is. Maar dat zie je wel in Nederland: een goed wegenstelsel, goed onderwijs, et cetera. We piepen en we klagen wel veel, maar we hebben domweg een goede maatschappij om ons heen. Zolang wij zien dat wij er zelf van profiteren, betalen wij vrijwel zonder morren ons belastinggeld. En in Nederland nog heel veel ook.”
Dat heeft overigens historisch een vrij logische verklaring, zo voegt Van Kommer daar nog aan toe: “In de Middeleeuwen leerden de boeren hier al dat je in je eentje geen dijk kunt bouwen. Via het waterschapsmodel droegen ze daarom bij aan het geheel en zo werd iedereen beschermd tegen het water. Daar liggen de roots van onze hoge belastingmoraal: je betaalt veel, maar je krijgt er ook iets voor terug. In dit voorbeeld: droge voeten. Maar ontbreekt die relatie, dan is een tarief van 10 procent al te hoog.”
Evenwichtig
Ook de vraag of een belastingstelsel eenvoudig is of juist ingewikkeld, is daarom niet beslissend voor de vraag of het een ‘goed’ belastingstelsel is. “Eenvoud kan geen streven op zichzelf zijn”, zegt Van Kommer, “veel belangrijker is de vraag of de belastinggrondslag evenwichtig is: betaalt ieder zijn deel?” Daarom, zo vindt hij, is het op dit moment ook nodig dat de flexibilisering van de economie fiscaal goed wordt ingebed. “Er is fiscaal nog geen goed antwoord gekomen op het feit dat inmiddels meer dan een miljoen Nederlanders een grijze status heeft tussen die van werknemer en ondernemer in. De verschillende partijen en groeperingen proberen de zzp’er voortdurend in het ene dan wel het andere vakje te dwingen, maar daar is die groep veel te divers voor. Dat kan alleen veranderen als we erin slagen schijnzelfstandigheid strikt te bestrijden.”
Vervolgens, als alleen de ‘echte zelfstandigen’ over zijn, zouden die volgens Van Kommer in aanmerking moeten komen voor een fiscale vereenvoudiging die hun status tussen werknemer en ondernemer meer recht doet. Hij stelt een vast kostenpercentage voor. “Nu zijn de kosten die de zzp’er maakt bepalend voor zijn inkomen: hogere kosten betekent een lager inkomen. Terwijl eigenlijk omzet bepalend zou moeten zijn. Dat maak je mogelijk door iedereen eenzelfde percentage van de omzet als kosten te laten aftrekken. Bijvoorbeeld 20 of 30 procent, maar dat is niet de belangrijkste vraag.” Een bijkomend voordeel van een dergelijke regeling is dat de aangifte voor de omzetbelasting dan meteen de IB-aangifte is.
Het belangrijkste van dit soort aanpassingen is, zo stelt Van Kommer, dat maatschappelijke ontwikkelingen hun weerslag krijgen in het belastingstelsel. “Het verschijnsel van de zzp’er verdwijnt echt niet meer, dat is een product van onze veranderende maatschappij, net zoals klimaatverandering dat is. Zo’n nieuw fenomeen moet je niet koste wat kost in oude fiscale vormen proberen te gieten, daarmee doe je het geen recht. In plaats daarvan moet je vernieuwend durven denken.”
___
Wie is Victor van Kommer?
Victor van Kommer (1959) studeerde Fiscaal Recht aan de Universiteit van Leiden en promoveerde daar in 1998 op een proefschrift over de verslaglegging bij de Belastingdienst. Tussen 1984 en 2000 werkte hij bij de Belastingdienst, in diverse functies. Zo had hij een periode de leiding over de afdeling Planning en Control en was hij later lid van het managementteam van de FIOD. In 2000 trad Van Kommer in dienst bij het International Bureau of Fiscal Documentation (IBFD), het kenniscentrum op het gebied van internationale fiscaliteit. Hij is daar momenteel Director Tax Services. In 2011 werd Van Kommer benoemd tot buitengewoon hoogleraar Tax Policy aan de Universiteit Utrecht. Van Kommer publiceerde diverse boeken over (de organisatie van) het Nederlandse belastingstelsel en internationale belastingheffing, waaronder het Handbook on Tax Administration waarvan in 2016 de tweede herziene versie verscheen.
Gepubliceerd in BelastingZaken, Indicator/Sdu, nummer 2, mei 2017.